Эволюция центральных представительных органов власти в России

Толстыми, через них с князьями Волконскими, Гончаровыми... Боярский род

Пушкиных имел общего предка с Романовыми, и многими аристократическими

родами. Эти родственные, житейские связи тоже сыграли свою роль в создании

особых гарантий, защитных барьеров высшей бюрократии, сановников, от

покушений на честь и достоинство со стороны «народных избранников». Цезарь

выше ученых голов.

Лазаревский Н.И. был совершенно прав, заявляя, что для всей нашей

государственной жизни при засилии, всевластии Угрюм Бурчеевых «практическая

значимость народного представительства заключается не только в том участии,

которое оно будет принимать в законодательстве, а прежде всего в том, что

народное представительство является единственной силой, на деле могущей

уничтожить всевластие администрации и понудить ее к исполнению законов».

Ограничения, так и хочется сказать «уздечка», наложенные на Думу, и акты 20

февраля фактически не позволяли Думе выполнять эту свою функцию надзора за

администрацией.

Какова же цена законотворчества Думы, если она бессильна в

предотвращении нарушения законов, и какова цена ее решений, если их можно

высшим должностным лицам нарушать, не страшась последствий. Словом,

проблема «ответственности министерства» — это нечто большее, чем

парламентские принципы формирования правительства, запросы. Это — основа

правопорядка, законности, правового строя.

Если высшие должностные лица могут быть свободными от ответственности

за должностные преступления, за попрание закона, то что же требовать от

простого обывателя? Примером уважения законов является отношение к ним

главы государства, монарха, его Императорского кабинета, двора его,

министров. И рыба гниет с головы. Недаром возник принцип: «плох закон, но

он закон». Без уважения к существующим законам, правовым нормам, актам

нельзя их совершенствовать. Была разработана система сдержек Думы, но не

было таковой в отношении «исторической власти», оставшейся авторитарной.

Ахиллесовой пятой конституции 20 февраля было отсутствие законом

освещенного механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законов, сурового

наказания должностных лиц за их нарушения. И дело тут не только в

ответственности министров, но в общем принципе содержания и обеспечения

законности. Однако и с законодательными правами во втором Учреждении о

Государственной Думе положение было не лучше, чем в сфере ответственности.

Этот документ не создал механизма, обеспечивающего эффективный процесс

законотворчества. Установленный механизм за десятилетие не был изменен,

часто работал вхолостую, пробуксовывал, ломался, ремонтировался, что

отражалось на конечной продукции. Изначально в проекте «Конституции» были

допущены погрешности, перекосы, одних деталей вообще не оказалось, другие

были с брачком. Положение 20 февраля 1906 г. декларировало, что ни один

проект закона не получает дальнейшего движения, не восходит через Госсовет

к Императору на утверждение, если он отвергнут Думой. Но сразу же встает

вопрос, что понималось под законом авторами Манифеста от 20 февраля, и как

это понимание могло отразиться на деятельности Думы. Это важно отметить,

ибо в практике дооктябрьского периода имело место отождествление закона со

всеми актами (указами, рескриптами и прочими волеизъявлениями) Верховной

власти.

Естественно, что юридически отождествлять «закон» с высочайше

утвержденным постановлением (мнением) Госсовета невозможно. Специальная

статья 53 Основных Законов перечисляла те акты, которые приобретали силу

закона по утверждении Императором. «Законы издаются в виде уложений,

уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов,

мнений Государственного Совета, его докладов, удостоенных Высочайшего

утверждения».

Новации второго учреждения Госдумы как-то могли способствовать

укреплению законности, прекращению практики размывания самого понятия

закон, его произвольного отождествления с административными распоряжениями,

решениями исполнительных структур, принятых по управлению. Теперь все акты:

и те, что проходили к престолу через Госсовет, и те, что шли к царю иными

(часто «кривыми») путями, отныне, после конституции 20 февраля, должны были

проходить непременно через Думу и получать ее одобрение.

Таков, казалось, был смысл закона, но практика, в том числе и думская,

весьма часто шла иными, «неправедными» путями. Таким образом, оставалось

различать Законы, утвержденные Государем после одобрения их Думой и

Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные

Высочайшей властью.

Подзаконные акты (высочайше одобренные без «единения» с

представительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными

законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а практика показала

иное. Размывание законов продолжалось и после Конституции 20 февраля.

Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н.М.Коркунова) связано с

отсутствием действительной гарантии верховенства закона над подзаконными

(незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).

Как показала российская практика, глава государства не всегда может

быть действительным гарантом верховенства закона. И Государственная Дума не

смогла стать надежным стражем и гарантом законности, ибо изначально была

лишена возможности им стать. Отсутствие этих гарантий ставит всю первую

«конституцию» в полную зависимость от воли Верховной власти. В актах 20

февраля (в апреле того же года уже и подкрепленных новой редакцией Основных

Законов) не было гарантии непременного согласия власти и с законами

(актами, утвержденными Думой). Не предусматривалось ни ответственности

министров, ни думского, ни судебного контроля («надзора») над законностью

актов верховной власти. Можно сказать, что конституционные принципы, начала

были декларированы, но конституция осталась только на словах и сохранение

титула императора «самодержавный» соответствовало фактическому положению.

Верховная власть сохраняла (и по закону) полную возможность нарушать даже и

те принципы, которые ею же были провозглашены.

Участие Думы в законодательстве, законотворчестве начинается с

обеспечения ее права на законодательную инициативу. Если «вето» Думы, ее

право на отклонение закона, это предохранитель от законов неправедных,

направленных не на всеобщее благо народное, а во вред оному, то право на

законодательную инициативу создает возможность улучшать законы,

совершенствовать законодательство во имя общего блага. Это уже не

предохранительный, отрицающий, а созидательный, позитивный аспект

законотворчества.

Учреждение Думы 6 августа предоставляло дело разработки

законопроектов всецело в руки министров. Думе же была уготована участь

бесправной говорильни о желательности или нежелательности правовых актов.

Строго говоря, ей предоставляли право не законодательной инициативы, а

лишь право возбуждения ходатайств по делам законодательным. Причем и эта

желательность была весьма относительной, ибо первое Учреждение гласило,

что министр дает делу ход, «если разделяет соображения Госдумы о

желательности отмены или изменения закона» (ст. 56). Ну а если не

разделяет?..

Представим ситуацию: в Думе солидарно сошлись 30 депутатов,

подготовили проект Закона, уговорили большинство Думы их поддержать,

вынесли решение, направили министру и резолюцию, одобряющую и сам проект

закона, а министр эти «соображения о желательности» не принял и вся работа

ушла в архив8. Только в случае министерского одобрения «соображений о

желательности» он, министр, давал «делу движение в законодательном

порядке» (ст. 56), т.е. вносил бы этот проект, из Думы полученный, на

рассмотрение в ту же Думу (ст. 46). Не очень, конечно, эффективная

процедура, но закон есть закон, солидарность министра с мнением

большинства Думы (ее решением) открывала думской инициативе реальную

возможность провести закон через министерство. Госсовет к Верховной

власти, за которой оставалось последнее слово. Вполне допустимая

процедура, ведь законы, принятые полноправным парламентом, получают силу

закона по утверждении главой государства.

Второе Учреждение Думы, как это ни парадоксально, урезало и уже данное

право Думы на ее законодательную инициативу, сделало шаг назад. Этот

юридический трюк заслуживает специального внимания. По второму Учреждению,

даже одобренный министром проект закона не подлежит обсуждению, шлифовке,

принятию и дальнейшему восхождению в Верховной власти. От всей уже

проделанной работы остается лишь «соображение о желательности», своего рода

импульс, челобитная, ибо подготовка проекта закона с чистого листа

возлагается на министра, одобрившего «желательность» соответствующего

законодательного предположения Думы: «соответствующий проект вырабатывается

подлежащим министром» (ст. 57). Проект закона готовит министр, его аппарат,

его эксперты, а Думе остается выразить затем согласие. Конечно, при

подготовке министерского проекта референты министра могут использовать

среди других материалов и думский проект, но могут и не посчитаться с

депутатскими разработками. Вольному - воля, но депутатам воли в этом деле

не предоставлено. В той же статье 57 второго Учреждения Думы говорится, что

в случае отказа министра от думского законодательного предположения Дума

получает право создавать комиссию и готовить свой проект закона. Вроде бы

Думе открывают путь — пробуй, твори. Но только «вроде бы». Это мираж, а не

живительный источник. Ведь министр, беря в свои руки подготовку закона,

может придать своему проекту даже антидумскую направленность, или просто

растянуть, отложить подготовку проекта до «греческих календ». А Дума и в

этом случае лишена реальной возможности воздействовать на министра. Во

всяком случае Учреждение таких прав для Думы не предусматривало.

Резюмируя сопоставление двух Учреждений можно сказать, что второе

лишало Думу права на законодательную инициативу даже в тех весьма скромных

размерах, кои нарезались Думе по первому Учреждению (Булыгинскому).

Видные юристы еще весной 1906 г. указывали, что пока Дума не получит

вполне реально поставленного права законодательной инициативы, реформ не

будет. К сожалению, это опасение оправдалось.

Но и вышеперечисленные урезанные права Думы в области законодательства

были еще более умалены полным изъятием из этой инициативы Основных Законов,

почин на изменение которых всецело был оставлен за монархом. Это было

сделано в целях сохранения верховных прав державного вождя от покушений со

стороны весьма ненадежных избранников от земли русской. Творцы конституции

20 февраля исходили из того, чтобы выработать механизм сочетания

авторитарных и народопредставительных принципов, обеспечить историческую

преемственность власти и, на этой основе традиционности, совершенствовать

государственную систему. Но па практике такого сочетания не получилось.

Политический компромисс между сторонниками и противниками конституционной

монархии не состоялся.

Еще до созыва Думы 1906 г. политические враги монархии заявляли о

недостаточности конституции 20 февраля: «недостатки этих законов столь

несомненны, столь очевидны, что коренной пересмотр этих законов есть только

вопрос времени»10. Так вещало прокадетское «Право». Приговор вынесли в 1906

году, исполнили через десятилетие. 10 лет в камере смертников — так можно

назвать «самодержавие с Думой», думскую монархию. Погибли и жертвы, и

безжалостные судьи — и Дума, и монархия.

5.3 I Гос.Дума

I Государственная дума действовала всего 72 дня — с 27 апреля по 8

июля 1906 г.

Самой большой фракцией Государственной думы первого созыва была

кадетская.

Правые члены (черносотенцы и октябристы) составляли ничтожное

меньшинство, равное примерно 9% (44 члена).

Председателем I Государственной думы был выбран адвокат и бывший

проректор Московского университета кадет С. А. Муромцев; кадетским был весь

состав президиума.

Основным вопросом I Думы был аграрный вопрос.

Дума рассмотрела и ряд других вопросов и проектов, имевших весьма

актуальное значение (об отмене смертной казни, о гражданском равноправии,

об ассигновании сверхсметных кредитов на продовольственную помощь

голодающим и т. д.). Но правительство не желало считаться с мнением Думы.

Председатель Совета Министров П. Л. Горемыкин отверг аграрные думские

проекты, считая, что их утверждение «безусловно недопустимо», а реакционное

большинство Государственного совета похоронило утвержденный Думой

законопроект об отмене смертной казни. Правительство стремилось занять Думу

рассмотрением мелких законопроектов, получивших впоследствии наименование

«думской вермишели».

Недовольное составом и характером деятельности Государственной думы

первого созыва, правительство подготовило ее разгон. 9 июля был обнародован

указ царя о роспуске I Думы и выборах во II Думу. В опубликованном

одновременно манифесте правительство обвиняло Думу в возбуждении

революционных настроений. «Роспуск Думы самым наглядным и ярким образом

подтвердил взгляды тех, кто предостерегал от увлечения «конституционной»

внешностью Думы...»,—писал по этому поводу В. И. Ленин. Часть членов I Думы

(около 230 членов), главным образом кадеты и трудовики, не подчинилась

указу о роспуске Думы и, собравшись в одной из гостиниц Выборга, провела

два заседания (вечером 9 и утром 10 нюня). Кадетское руководство Думы

обратилось к населению с воззванием, призывая его в знак протеста не

платить налоги и уклоняться от воинских наборов.

Впоследствии членам Думы, подписавшим Выборгское воззвание, было

предъявлено обвинение в возбуждении к неповиновению и противодействию

законам (статьи 51 и 129 Уголовного уложения). Дело 167 членов

рассматривалось в Особом присутствии петербургской судебной палаты в 1907

г. На «Выборгском процессе» еще раз подтвердилась умеренность взглядов

кадетов. Один из лидеров кадетской фракции оправдывал на суде действия

думцев, подписавших воззвание, тем, что они старались предупредить «новую

смуту, новые беспорядки и, может быть, пролитие крови», и заверял судей,

что «уговора распространения воззвания у нас не было». Суд вынес мягкий

приговор (тюремное заключение на 3 месяца, которое многие уже отбыли,

дожидаясь суда).

5.3 II Гос.Дума

После роспуска I Думы правительство в условиях спада революции в

начале 1907 г. провело выборы во II Думу. «Для правительства,— писал В. И.

Ленин,— созыв Думы был вынужденной необходимостью. Надо было попытаться еще

раз, при наивысших возможных репрессиях, созвать народное представительство

ради соглашения с буржуазией. Опыт явно не удался. Военно-полевые суды и

все прочие прелести столыпинской конституции чрезвычайно помогли

революционной агитации в незатронутых дотоле массах и дали из глубины

мужицких масс левую Думу».

Из 468 членов Государственной думы второго созыва фракцию правых

составляли лишь 54 члена. Кадеты потеряли почти половину мест (со 179 до

98); зато значительно возросли левые фракции: трудовики имели 104 места,

народные социалисты и эсеры — 94 места. В условиях спада революции

большевики приняли участие в выборах и деятельности II Думы. Социал-

демократическая фракция II Думы состояла из 66 членов (55 членов с решающим

голосом)

Несмотря на уменьшение числа мест, кадеты сохранили руководство и во

II Думе; их поддерживали автономисты (76 членов), а не редко и

мелкобуржуазные фракции (народных социалистов, эсеров и трудовиков).

Председателем Думы был выбран кадет Ф. А. Головин.

Основным вопросом оставался аграрный вопрос, по которому каждая

фракция предложила свой проект. Проект выступления по аграрному вопросу в

Государственной думе от большевиков был написан В. И. Лениным.

Кроме того, во II Думе рассматривались: продовольственный вопрос,

роспись бюджета на 1907 г., исполнение государственной росписи, набор

новобранцев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформа

местного суда.

В процессе рассмотрения всех этих вопросов кадетская фракция Думы

проявляла уступчивость, призывала «беречь Думу», не давать правительству

повод для ее роспуска. Кадеты внесли в свой законопроект ряд коррективов,

сделавших его еще более умеренным, сняли с обсуждения вопрос о безработице,

похоронили внесенный социал-демократической фракцией проект

продовольственной помощи, сняли внесенный трудовиками проект амнистии и т.

д.

Мелкобуржуазные фракции трудовиков, эсеров и народных социалистов

блокировались с кадетами в решении ряда вопросов. Эту «анемичность»

основного состава II Думы В. И. Ленин объяснял анемичностью колеблющейся и

уставшей от революции мелкой буржуазии. В социал-демократической фракции

преобладали меньшевики. Эта фракция тоже проявляла нерешительность,

допуская иногда ошибки и шатания в подходе к некоторым вопросам.

II Дума не оправдала надежд правительства. Аппарат Министерства

внутренних дел подготовил втайне от Думы проект нового избирательного

закона, который был настолько реакционным, что даже в Совете Министров, где

он рассматривался, его охарактеризовали как «бесстыжий» проект.

Правительство решило избавиться от социал-демократической фракции,

которая, несмотря на свои политические и тактические ошибки, оставалась

самой революционной фракцией Думы.

1 июня 1907 г. Столыпин потребовал проведения закрытого заседания

Думы, на котором прокурор Петербургской судебной палаты Камышанский

предъявил членам социал-демократической фракции обвинение в подготовке к

«ниспровержению государственного строя» (статья 102, ч. I Уголовного

уложения), потребовав лишения их неприкосновенности и выдачи.

Обвинение основывалось на подложном тексте солдатского наказа к социал-

демократической фракции Думы, сфабрикованном по заданию начальника

петербургской охранки 3.

3 июня 1907 г. был обнародован манифест и указ о роспуске

Государственной думы второго созыва и назначении выборов в III Думу;

одновременно был издан текст нового избирательного закона.

Распустив II Государственную думу, правительство вскоре осуществило

расправу над ее социал-демократической фракцией. Рассмотрев при закрытых

дверях сфабрикованное петербургской охранкой «дело» социал-демократической

фракции, Особое присутствие Сената в 1907—1908 гг. осудило большую часть

членов фракции на каторгу и ссылку.

II Дума действовала всего 102 дня. Кратковременность действий

Государственной думы первых двух созыве» объясняется их левым составом и

попытками обсуждать наиболее важные и актуальные вопросы революции.

5.4 «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕРЕВОРОТ»

События, разыгравшиеся в России в связи с роспуском Второй Думы и

изменением избирательного закона в историографии проблемы получили

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10