Эволюция центральных представительных органов власти в России

рассмотрения проектов, выносимых на общее собрание совета, а также

государственная канцелярия во главе с государственным секретарем, четыре ее

отделения во главе с статс-секретарями для организации текущей работы

департаментов и всего совета.

Предполагалось сочетать своеобразно с верховенством короны европейскую

идею разделения ветвей власти, составить управление из трех вертикалей

учреждений — законодательных, исполнительных, судебных, имеющих земский,

выборный характер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных

собственников волости и из депутатов от государственных (казенных) крестьян

по одному от 500 душ, выбирающая волостное правление и депутатов в уездную

думу на 3 года; б) уездная дума, выбирающая уездное правление и депутатов в

губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая губернское правление и

депутатов Государственной думы; г) Государственная дума в составе депутатов

всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее

собрание, рассматривает и одобряет вносимые властью монарха законопроекты,

смету доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о

нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея

ответственного перед Гос.думой кабинета), указывает, какие и как нарушаются

коренные государственные законы в распорядительных актах государственных

структур.

Исполнительная вертикаль:

а) вершина исполнительной власти — министры, назначаемые монархом;

б) губернатор в губернии, назначаемый монархом, и одновременно

чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское правление,

подчиненное своеобразно Сенату, что сочеталось с двойной подчиненностью, и

МВД, и Сенату, вносило определенную путаницу;

в) вице-губернатор в области, назначаемый сверху, и при нем областное

правление;

г) уездный начальник с канцелярией, глава уездной администрации,

назначаемый сверху;

д) волостной начальник — глава волостной администрации, назначаемый

сверху.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Сенатом,

губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или

мирового характера, при выборности судей и участием присяжных заседателей.

Сенат, оставаясь административным учреждением, становился верховным

судилищем империи. Сенаторы назначались монархом на пожизненный срок из

числа представителей, избранных губернскими думами в Гос.думу.

Госсовет призван объединять деятельность трех управленческих

вертикалей и тем самым обеспечивать законность, единство государственного

управления при верховной власти монарха, представление ему на утверждение

всех рассмотренных Гос.думой и Госсоветом проектов.

Одной из сильных черт плана М.М. Сперанского являлась предусмотренная

выборность, допущение выборных представителей от народа к

законосовещательной деятельности, создание представительных земских

учреждений снизу доверху, ответственность выборных чиновников, новые начала

организации суда и контроля.

Своеобразно мыслилась в плане социальная структура общества, на основе

которой должна была реализоваться выборность. Предполагалось ослабить

перегородки сословий, разгороженных по феодальному принципу, объединить

население в три категории с разными правами, возможностью перехода из одной

в другую:

а) дворянство, обладавшее правом владения населенными землями,

свободой от обязательной службы, всеми политическими и гражданскими

правами;

б) среднее сословие (купцы, мещане, государственные крестьяне,

поселяне, имевшие ненаселенные крестьянами земли), которому полагались лишь

гражданские права (права собственности, свободы занятий, передвижения,

выступления в суде от своего имени), но не политические;

в) народ рабочий (помещичьи крестьяне, слуги, мастеровые рабочие и

домашние), без политических и гражданских прав при некоторых лишь

гражданских правах.

В плане заложены ограниченность доступа к управлению и неравенство

слоев общества.

И крепостное право сохранялось, но в перспективе отменялось постепенно

в связи с развитием промышленности, торговли, просвещения, ибо, полагал

М.М. Сперанский, нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и

коммерческий мог долго в рабстве оставаться. Ликвидация личной зависимости

крестьян, освобождение их без земли считалось условием продвижения России к

европейской государственности, основанной на силе закона.

Таким путем представлялось М.М. Сперанскому возможным ввести в

российское общество принцип законности, гармонизировать на этой основе

общественную жизнь, превратить население в граждански свободное,

всеобъемлюще обновить, перестроить государственное управление, изменить

механизм функционирования государственного устройства, реализовать идею

правового государства. По словам самого М.М. Сперанского, «весь разум плана

состоял в том, чтоб посредством законов учредить власть правительства на

началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и

истинной силы»,

В. О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, содержал

новое устройство управления, отличался удивительной стройностью,

последовательностью в проведении принятых начал, но оказался

неосуществимым, ибо государь не мог подогнать его к уровню действительных

потребностей и наличных средств России.

5. Общероссийские представительные учреждения в начале XX века

5.1 Предпосылки создания Государственной Думы

С началом первой революции в России правительство наряду с жестокими

репрессиями против народных масс осуществляло политику лавирования и

уступок. Среди них было обещание созыва нового высшего законо-

совещательного учреждения с составом, избираемым населением. На заседании

Совета Министров 3 февраля 1905 г. было решено обнародовать на имя министра

внутренних дед А. Г. Булыгина особый рескрипт (распоряжение) о разработке

законопроекта по данному вопросу. В этом рескрипте, подписанном царем 18

февраля и обнародованном на следующий день, давались туманные обещания

«привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от

населения людей» к участию в предварительной разработке и обсуждении

«законодательных предположений» при условии «непременного сохранения

незыблемости основных законов империи», т. е. прежде всего самодержавия.

Одновременно был обнародован царский манифест «О призыве властей и

населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего и

искоренению крамолы и противодействии смуте внутренней».

Практическая разработка законопроекта о новом государственном

учреждении Булыгиным затягивалась. Возглавляемая им комиссия представила

проект в Совет Министров только к 23 мая. Для окончательного обсуждения

проекта нового учреждения, названного в Сонете Министров «Государственная

дума», в Петергофе 19—26 июля 1905 г. проходили совещания высших чиновников

России под председательством царя. Большинство участников этих совещаний

признали, что сделать проект еще умереннее невозможно, и 6 августа царь

утвердил «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в

Государственную думу». Эти законы устанавливали законосовещательный

характер будущей (булыгинской) Думы.

Широкие слои населения: женщины, военные, учащиеся, городская беднота,

многие, нерусские народы избирательных прав в Государственную думу не

имели; лишен был собственного представительства в Думу и рабочий класс

России.

При выборах в Думу была установлена система курии, т. е. распределения

избирателей по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии

правительство установило определенные нормы представительства.

Были созданы три курии: землевладельческая, городская и крестьянская.

Для участия в выборах по землевладельческой курии устанавливался земельный

(от 100 до 650 дес. земли в зависимости от местности) или имущественный

(недвижимая собственность не менее 15 тыс. руб.) ценз. Землевладельцы, не

имевшие цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на

предварительном съезде. Уездный избирательный съезд землевладельцев выбирал

выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие

представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно

значительный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Польши) ценза

не требовалось, по устанавливалась сложная четырёхстепенная система

выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах —

уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей

(у казаков — от станиц) выборщиков.

Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское

избирательное собрание, где каждая курия выбирала установленное законом

число членов Государственной думы. Крупные города получили право выбирать

членов в Думу от городской буржуазии непосредственно на городских

избирательных собраниях.

Характеризуя булыгинскую Думу, В. И. Ленин называл ее совещательным

учреждением «представителей помещиков и крупной буржуазии, выбранных под

надзором и при содействии слуг самодержавного правительства»; сам

избирательный закон В. И. Ленин называл «издевательством над идеей

народного представительства». Большевики призывали массы к активному

бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии.

Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания,

установления Временного революционного правительства, перерастания

революции из буржуазно-демократической в социалистическую.

События осени 1905 г. (сентябрьские стачки, всероссийская политическая

забастовка в октябре) сорвали выборы и созыв булыгинской Думы. В манифесте

17 октября царизм был вынужден обещать созыв законодательной Думы с

расширенным представительством.

Специальное совещание в Царском селе подготовило дополнительный

избирательный закон, который был утвержден царем 11 декабря 1905 г.— в

самый разгар декабрьского вооруженного восстания в Москве. Этот закон давал

избирательные права и рабочим; для этого в каждой губернии создавалась

рабочая курия. Для рабочих были установлены трехстепенные выборы. Право

голосовать получили рабочие (мужчины) с предприятии, насчитывающих от 50 до

1000 человек; они выбирали одного уполномоченного. Крупные предприятия

избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабочих. Уполномоченные

всей губернии собирались на губернское собрание уполномоченных от рабочих,

на котором выбирали выборщиков.

По новому избирательному закону были расширены и избирательные права

мелкой буржуазии. По городской курии в число избирателей включались мелкие

ремесленники, квартиронаниматели и чиновники-пенсионеры.

Несмотря на эти дополнения, избирательный закон давал полное

преимущество господствующим классам России: из общего числа выборщиков в

Государственную думу 7211 человек помещики и крупная буржуазия имели 4249

выборщиков, или 58%.

Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по

делам о выборах» создавался специальный аппарат: губернские, уездные и

городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников,

представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и

земств. Председательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства

юстиции — председатели окружных судов, уездные члены окружных судов и пр.

Деятельностью избирательных комиссий руководило особое делопроизводство по

выборам в Думу, созданное в аппарате Министерства внутренних дел.

Организационное устройство Государственных дум всех созывов

определялось «Учреждением Государственной думы» 20 февраля 1906 г.

5.2 Учреждение Государственной думы

Издание Октябрьского Манифеста потребовало пересмотра ранее

подготовленных положений (учреждения) о Государственной Думе, ибо оно

рассматривало Думу как законосовещательный орган, весьма стесненный в своих

правах, что уже не соответствовало началам Манифеста, но и после доработки

и уточнений в Учреждении Госдумы, оглашенном 20 февраля 1906 г., остался

глубокий след от ее первоначального законо-совещательного статуса.

Суть всех правовых актов, как-то: Основных Законов (в новой редакции

апреля 1906 г.), положений о Думе и Совете, заключалась и провозглашении и

закреплении исключительных прав Императора как высшей законодательной

власти. «Никакой закон не имеет своего совершения без Нашего утверждения».

Но появились и сдержки императорскому своеволию, ибо даже правительством

подготовленные проекты законов, но не одобренные Думой и Советом, не могли

представляться на утверждение Императора. Такое участие обеих палат в

законодательстве было, однако, ограниченным, а в сопоставлении с

исключительно широкими правами Императора, за которым был и законодательный

почин и право вето, выглядели почти как законосовещательные. Вся работа

Думы и Совета ставилась в полную зависимость от воли Императора, за которым

было право созывать и распускать Думу и Совет; подтверждалось право

Императора издавать законы в междумский период в «чрезвычайных

обстоятельствах» (а их наличие определял сам царь) без предварительного

обсуждения в Думе, хотя с их последующим рассмотрением в Думе.

К этому надо добавить, что Манифест предусматривал формирование

Госсовета по принципу: половина избиралась на корпоративной основе — от

земств, городов, церкви, университетов, а другая половина назначалась

царем. И, следовательно, Совет был орудием царского контроля за всей

работой Думы.

Наконец, из компетенции Думы полностью изымался фундамент

законодательства — право пересмотра Основных Законов Империи, которое было

полностью оставлено за Императором. Основные Законы превращались, грубо

говоря, в оковы народного представительства.

Коррекция, произведенная реформой в области исполнительной власти,

создавала видимость серьезных шагов. Право контроля, надзора, о которых

упоминалось в октябре, превратилось в право запроса, да и то не к Совету

Министров в целом, а лишь в отношении тех министерств и ведомств, которые

подчинены по закону Правительствующему Сенату и, следовательно, все

ведомства, министерства Императорского двора, внешняя политика, армия и

флот — выводились из-под наблюдения Думы. Вне критики оставалась не только

особа Государя, но и его послы, свитские генералы, гофмейстеры, обершенки и

камергеры.

«В развитие сих главных оснований — возвещал Манифест, предначертаны и

Нами утверждены постановления о изменении Учреждений Государственного

Совета, а также пересмотрение по указаниям нашим Учреждения Государственной

Думы».

Приведу важнейшие статьи этого документа, которые сразу же по

оглашению их вызвали в обществе бурную реакцию.

«Учреждение Государственной Думы»

Гл. 1. О составе и устройстве Государственной Думы

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных

предложений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных

Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в

Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением

Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в положении о

выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока

полномочий ее членов распущена указом Императорского Величества. Тем же

указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их

перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

5. Государственная Дума может, для предварительной разработки

подлежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды Отделы и

Комиссии.

6. Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ведомства,

устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется

присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.»

Эти важнейшие положения были выработаны еще в период подготовки

законосовещательной Думы, формулировка первой важнейшей статьи была найдена

во время петергофского совещания под председательством Императора в июле

1905 г. и вошла в текст указа 6 августа о законосовещательной Думе и

повторена в феврале 1906 г. Тут просматривается не только преемственность в

законодательных актах. По существу, права Думы, названной теперь

законодательной, существенно не отличались от прав ее предшественницы,

именуемой совещательной (Булыгинской).

Гл. 3. О членах Государственной Думы предусматривала:

«14. Члены Государственной Думы пользуются полной свободой суждений и

мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом

перед своими избирателями.

15. Член Государственной Думы может быть подвергнут лишению или

ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно

не подлежит личному задержанию за долги.

16. Для лишения свободы Члена Государственной Думы во время ее сессии

должно быть испрошено предварительное разрешение Думы...

23. Членам Государственной Думы, в течение ее сессии, производится

суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх

того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издержки по

расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и

обратно. Члены Думы, занимающие, вместе с тем, должности Министров или

Главноуправляющих отдельными частями, не получают упомянутого суточного

довольствия».

Гл. 5. О предметах ведения Государственной Думы в ст. 31,

устанавливала, что «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения,

дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми

сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из казны

ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных

правил;

3) отчет Государственного Контроля по исполнению государственной

росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ,

требующих Высочайшего соизволения;

Порядок производства дел в Государственной Думе регламентирован был в

гл. 6. Статья 34 учреждения предусматривала, что «Законопроекты или

вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими

отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из членов Думы, или же

поступают в Думу из Государственного Совета.

...39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать

министры и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в

голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.

40. Государственная Дума может обращаться к Министрам и

Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно

касающимися рассматриваемых ею дел...

43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать

присутствие в заседаниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых,

посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10